Prawnicze dywagacje

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
2. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem oba podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.
3. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, że w przypadku gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania - ex tunc - była ona nieważna. Niemniej ostatecznym decyzjom służy domniemanie legalności. W celu obalenia tego domniemania trzeba stwierdzić nieważność wadliwej decyzji w drodze decyzji deklaratoryjnej, która jedynie stwierdza, że dotychczasowa decyzja jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność od samego początku z mocy art. 156 § 1 k.p.a.
4. W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
5. Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji - w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania - tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów - por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, także A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721).
6. Natomiast zanegowaniu stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną służy instytucja wznowienia postępowania administracyjnego. To właśnie ten tryb nadzwyczajny służy ujawnieniu wadliwości postępowania, na którym oparto rozstrzygnięcie sprawy, albo wykazaniu, że pojawiły się okoliczności, w wyniku których pozbawione zostaną znaczenia przesłanki faktyczne, na których oparto decyzję (art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.).
7. W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dopełnił tych warunków, ponieważ w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadził postępowanie dowodowe mające zanegować stan faktyczny ustalony w postępowaniu komunalizacyjnym. W oparciu bowiem o zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Wojewody Wielkopolskiego z (...) grudnia 2005 r., nr (...), materiał dowodowy w żaden sposób nie można przyjąć, aby parafia Katolicka (...), czy też parafia p. w. (A) opiekowała się cmentarzem, stanowiącym część spornej nieruchomości oraz sprawowała na nim kult religijny, a tym samym, że korzystała z niego w rozumieniu art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa polegającego na objęciu decyzją komunalizacyjną mienia ogólnonarodowego wyłączonego spod komunalizacji. Zarówno zgromadzone w sprawie dokumenty urzędowe (protokół badania księgi wieczystej (...), karta inwentaryzacyjna i wypis z rejestru gruntów), jak i fakt znany powszechnie, że cmentarz był nieczynny (nie dokonywano na nim pochówków, ani ekshumacji od lat 50 ubiegłego wieku) dowodzą czegoś wręcz przeciwnego na dzień 20 maja 1990 r., a mianowicie, że Kościół Katolicki nie korzystał w tej dacie z tego mienia. Ten stan faktyczny znajduje zresztą dodatkowe potwierdzenie w fakcie, że obie parafie, których proboszczowie twierdzą, że korzystali z cmentarza należą do Kościoła Katolickiego, podczas gdy przedmiotowy cmentarz był cmentarzem ewangelickim.
8. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Można się zgodzić z Sądem I instancji, że składanie pisemnych oświadczeń w postępowaniu administracyjnym nie jest sprzeczne z prawem. Tym niemniej, uznać należy, że zanegowanie faktów wynikających z dokumentów urzędowych w oparciu o dokumenty prywatne, jakimi niewątpliwie są oświadczenia proboszczów pozostaje w sprzeczności zarówno z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej, jak i obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wartość dowodowa dokumentu prywatnego wyraża się w tym, że na jego podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko, jakie zostało wyrażone w tym dokumencie. Przy tym, z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie. Nie bez przyczyny zatem ustawodawca przyjął, że dowód z przesłuchania strony ma jedynie posiłkowy charakter, mimo że przeprowadzając ten dowód organ ma obowiązek pouczyć stronę m.in. o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 86 zd. 2 k.p.a.). Tego obowiązku nie ma przy przyjmowaniu dokumentów prywatnych, a więc dowody z nich tym bardziej mają jedynie charakter pomocniczy. Mogą zatem dowodzić tego, co chociażby w pośredni czy dorozumiany sposób wynika z innych dowodów i poszlak. Nie mogą natomiast zanegować tego, co zostało stwierdzone innym dowodem, np. dokumentem urzędowym.
9. Stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania pozostają jednakże bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ trafny jest zarzut naruszenia art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

Na wydaną przez Kolegium decyzję "A" Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga ta została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1149/10. W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., iż decyzja Prezydenta Miasta R. odmawiająca w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji tego organu nie spełnia wynikających z przepisów prawa wymogów zarówno procesowych jak i materialnych. Organ I instancji nie zanalizował bowiem w sposób szczegółowy położenia działek, do których tytuły prawnorzeczowe posiadała wnioskująca o wznowienie postępowania Spółka. Nie dostrzegł m.in., że np. trzy działki drogowe, których współużytkownikiem wieczystym jest Spółka graniczą bezpośrednio z działką, na której usytuowana ma zostać inwestycja. W ocenie Sądu istotnym powodem, dla którego decyzja organu I instancji nie mogła utrzymać się w obrocie prawnym było także oparcie ustaleń dotyczących stron postępowania wyłącznie na danych zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz informacjach przekazanych przez inwestora. Sąd zwrócił w tym kontekście uwagę, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w oparciu o który organ uznał, że Spółce "C" nie przysługiwał status strony postępowania, stanowi jeden z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega on regułom postępowania dowodowego. Tym samym organ nie mógł do złożonego przez inwestora raportu podchodzić bezkrytycznie oraz miał obowiązek w razie jakichkolwiek wątpliwości wezwać stronę do jego uzupełnienia, a także winien na te okoliczność wysłuchać w obecności stron postępowania autorki tego raportu. W ocenie Sądu nie było także żadnych przeszkód, aby organ ustalając czy Spółka "C" posiada przymiot strony postępowania posłużył się również innymi środkami dowodowymi. W szczególności organ ten powinien zwrócić się do biegłego dysponującego wiadomościami specjalnymi o wydanie opinii w tej sprawie (wniesiona od ww. wyroku skarga kasacyjna "A" Sp. z o.o została oddalona wyrokiem NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2109/11, podzielającym przekonanie, iż niezbędne jest przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, gdyż obecnie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, które miałoby oparcie w stanie faktycznym i obowiązujących przepisach prawa).
W międzyczasie, jeszcze przed wydaniem przez Sądy wskazanych wyżej wyroków, postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) organ I instancji zawiesił postępowanie z urzędu do czasu zajęcia stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Na ww. postanowienie zażalenie złożył dnia (...) r. pełnomocnik "B". Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżone postanowienie.
Decyzją nr (...) z dnia (...) r. Prezydent Miasta R., ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej określającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji pn.: "Budowa instalacji do wytrawiania stali o łącznej pojemności wanien procesowych do (...) m3 na terenie należącym do "A" Sp. z o.o. w K. na działce nr (...) w obrębie dzielnicy (...) przy ul. (...) w K.". W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż Spółka "B", nie posiadając praw rzeczowych do terenów, na które oddziaływuje planowane przedsięwzięcie, nie ma legitymacji do bycia stroną w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji, zdaniem organu I instancji, w przypadku wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia (...) r. nie był bowiem stroną w ww. postępowaniu. Organ podniósł bowiem, że przedsięwzięcie planowane przez "A" Sp. z o.o., zlokalizowane na działce nr (...) (wchodzącej w skład nieruchomości objętych jedną księgą wieczystą nr (...)), nie graniczy z działkami podanymi przez Spółkę "B", na których planuje się (wg informacji zawartych we wniosku o wznowienie postępowania) budowę obiektów handlowo-biurowych Z podanych działek tylko działki o nr (...) będące w użytkowaniu wieczystym przez Spółkę "B" bezpośrednio sąsiadują od północy z terenem "A" Sp. z o.o., objętym jedną księgą wieczystą. Nie powoduje to jednak, że bezpośrednio sąsiadują z działką pod planowaną inwestycję, gdyż są od niej oddalone szeregiem innych nieruchomości. Faktem jest, że "B". jest nadto współużytkownikiem wieczystym działki o nr (...), która bezpośrednio sąsiaduje z działką pod planowane przez "A" Sp. z o.o. przedsięwzięcie tj. z działką nr (...) Dodatkowo działki o nr (...), będące również we współużytkowaniu wieczystym Spółki "B", mają po wspólnym punkcie granicznym z działką nr (...) Działki te, tj. (...), zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej, oznaczone są jednak jako drogi. Droga nie jest zaś obiektem o funkcji chronionej, nie jest terenem zabudowy mieszkaniowej jak również terenem zabudowy związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem ludzi, nie jest terenem produkcji i przechowywania produktów łódź rozwód dobry adwokat, na których jakość mogłyby negatywnie wpływać złe warunki środowiskowe. Nie obowiązują na tego typu obiekcie standardy akustyczne. Rozpatrując kwestię zasięgu oddziaływania inwestycji na środowisko organ I instancji stwierdził też, że w przedłożonym przez inwestora raporcie o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia zostały uwzględnione wszelkie inne planowane przedsięwzięcia przez "A" Sp. z o.o., a także przewidywane oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujące m.in. kwestię kumulacji oddziaływań na środowisko. Zdaniem organu nie zachodzi konieczność rozpatrywania kumulacji oddziaływania instalacji do wytrawiania stali w wannach procesowych o łącznej pojemności powyżej (...) m3 oraz instalacji do wytrawiania stali w wannach procesowych o łącznej pojemności do (...) m3, ponieważ realizacja tych przedsięwzięć traktowana jest przez inwestora opcjonalnie. Nie zajdzie więc sytuacja, gdy obie te instalacje funkcjonować będą równolegle.
Ww. decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została m.in. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł "B"., wskazując argumenty - jego zdaniem - przemawiające za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, iż Spółce "B" nie przysługuje status strony w powołanym wyżej postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż decyzja ostateczna z dnia (...) r. może nie zostać uchylona lub zmieniona, pomimo że uległy zmianie dokumenty na których została oparta, w szczególności uzgodnienia oraz raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, który został przez "A" sp. z o.o. uzupełniony.
Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium obszernie omówiło zasady prowadzenia postępowania wznowionego przytaczając stosowne normy, a następnie wskazało, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Podkreśliło, że w postępowaniu wznowionym prowadzonym przez organ I instancji należało zbadać czy "B". przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia (...) r., to jest czy wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W art. 28 k.p.a. określono, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie natomiast do art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia, nie można jednak ograniczać się jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą, na której ma być ono realizowane. Uciążliwości nie znają bowiem granic wynikających z prawa własności. Kolegium wskazało, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził: "B" nie posiadając praw rzeczowych do terenów, na które oddziaływaj e planowane przedsięwzięcie, wg oceny tut. organu, nie ma legitymacji do bycia stroną w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla ww. inwestycji W świetle powyższego organ I instancji ustalił, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia (...) r.". W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ustalenia organu I instancji w tym zakresie nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji oparł się na następującym materiale dowodowym, tj. raporcie oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko oraz jego aktualizacji; uchwale Nr (...) Rady Miasta K. z dnia (...) r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. dla terenu położonego w obszarze dzielnicy (...) w rejonie ulic: (...) w zakresie wprowadzenia funkcji handlu, usług, administracji i sportu oraz adaptacji istniejącej funkcji przemysłowej; kopii wypisu z rejestru gruntów - skróconej (stan na dzień (...) r.), wydanej przez Prezydenta Miasta K. o nr kancelaryjnym (...) kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 obejmującej obszar planowanego przedsięwzięcia oraz obszar oddziaływania przedsięwzięcia; dwa pisma pełnomocnika inwestora dotyczące kwestii powiązania technologicznego planowanego przedsięwzięcia oraz możliwości kumulacji oddziaływań oraz dotyczące dodatkowego wyjaśnienia kwestii powiązania technologicznego planowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się korespondencja (pismo Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta M. z dnia (...) r. nr (...) oraz pismo kierownika Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa Wydziału Infrastruktury Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miasta Z. z dnia (...) r., nr (...)) z której wynika, że w obu postępowaniach toczących się przed ww. organami Przedsiębiorstwo "C" Sp. z o.o. (obecnie "B") było stroną toczącego się tam postępowania. Organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego tego materiału dowodowego nie uwzględnił rozstrzygając niniejszą sprawę, co mogło mieć znaczenie przy ustaleniu czy "B" A. (dawniej Przedsiębiorstwo "C" Sp. z o.o.) posiadało przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia (...) r. o znaku (...). Z treści decyzji i akt sprawy wynika zatem, że organ I instancji orzekał w oparciu o wybiórczo zebrany i oceniony materiał dowodowy. Stwierdził np., że w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowane jest podjęcie przedsięwzięcia, znajdują się działki nr (...) stanowiące własność Skarbu Państwa, we współużytkowaniu wieczystym "D" Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. (...), "E" w K. w upadłości "B". z siedzibą w K. przy ul. (...) (dawniej Przedsiębiorstwo "C" Sp. z o.o.), by dalej stwierdzić, iż wymienione działki oznaczone są jako drogi, a "droga nie jest obiektem o funkcji chronionej". Takie zebranie i ocenienie materiału dowodowego nie jest prawidłowe i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Z treści decyzji nie wynika również na jakiej podstawie organ uznał za stronę wspomnianą "E" Sp. z o.o. skoro zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej działka nr (...), której jest użytkownikiem wieczystym, oznaczona jest jako droga - podobnie jak działki nr (...), których współużytkownikiem wieczystym jest "B"., której to Spółce odmówiono przymiotu strony. W niniejszej sprawie organ I instancji naruszył nadto przepisy prawa opierając się jedynie na materiale dowodowym przedstawionym przez inwestora, a nie podejmując również czynności z urzędu mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności kwestii spornej, czyli zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ to właśnie na organie I instancji spoczywa obowiązek prawidłowego ustalenia zasięgu negatywnego oddziaływania, co warunkuje również prawidłowe ustalenie stron przedmiotowego postępowania. Wskazać należy, że w razie wątpliwości, a takie występują w przedmiotowym postępowaniu, organ I instancji może zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne bądź skorzystać również z innych środków dowodowych. Przypomnieć także trzeba, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego aktualizacją jest tylko jednym z dowodów. W orzecznictwie sądowowadministracyjnym uznawany jest za dokument prywatny i podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej jak każdy inny dowód w postępowaniu, więc nie może on być przyjmowany bez żadnych zastrzeżeń. Kolegium wskazało nadto, że stosownie do obowiązujących norm parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Mimo iż organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie zachodzi konieczność rozpatrywania kumulacji oddziaływania instalacji do wytrawiania stali w wannach procesowych o łącznej pojemności powyżej (...) m3 oraz instalacji do wytrawiania stali w wannach procesowych o łącznej pojemności do (...) m3, to oparł się po raz kolejny jedynie na informacji uzyskanej od inwestora, iż realizacja tych przedsięwzięć jest traktowana opcjonalnie i nie zajdzie sytuacja, by obie te instalacje funkcjonowały równolegle, a nie wyjaśnił tej kwestii we własnym zakresie przez co naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło nadto, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji w uzasadnieniu faktycznym ograniczył się tylko do opisania przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. Uzasadnienie nie zawiera zatem oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazania jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ I instancji zakomunikował stronom, iż posiada informacje, o których mowa w pismach: Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta M. z dnia (...) r. nr (...) oraz kierownika Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa Wydziału Infrastruktury Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miasta Z. z dnia (...) r., nr (...)), czym naruszył art. 77 § 4 k.p.a., który stanowi, iż fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy jednak zakomunikować stronie. Oceniając ponownie sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności ponownie rozważyć powinien czy "B". była stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia (...) r. Z uwagi na powyższe zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sprawie bowiem zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podczas oceny materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził istnienie braków w znacznej części, co wyklucza zastosowanie art. 136 k.p.a.

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jaki i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.
Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej powoływana jako p.p.s.a.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc prawnik łódź sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego, niezbędnego do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość, mogą być obciążone strony tego postępowania, przy czym ustalenie odszkodowania następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Zgodnie z art. 12 ust. 5 powołanej wyżej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tekst jedn.: odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna stają się z mocy prawa:
1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,
2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.
Rozważając zatem, jaki podmiot jest zobowiązany do poniesienia kosztów postępowania związanych z kosztami sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, wskazać należy w pierwszej kolejności na regulację art. 262 § 1 k.p.a. która stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które:
1) wynikły z winy strony,
2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Z kolei w myśl art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 wyżej wymienionego artykułu - organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści przytoczonego art. 262 § 1 k.p.a. wynika zatem, że zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Przesłanką pozwalającą na obciążenie strony kosztami postępowania jest natomiast stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. dra A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). Odstępstwo od zasady ogólnej wyrażonej w art. 262 § 1 k.p.a., określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06).
Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z zasady tej wynika, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).
Rozpoznają niniejszą sprawę stwierdzić zatem należy, że koszt sporządzenia opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny - gmina.
W związku powyższym stwierdzić należy, że art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miasta N. Nie zostały także poniesione na jej żądanie - w zakresie niewynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie można z tej okoliczności wywodzić, że koszty postępowania, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Nie można bowiem nie brać pod uwagę faktu, że dokonywane w tym trybie wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Ustalenie to winno nastąpić według reguł postępowania wyjaśniającego, których stosowanie jest również obowiązkiem organu administracji. Powyższy pogląd w kwestii interpretacji art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. został wyrażony również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprawdzie w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, które niewątpliwie nie są tożsame z sprawami odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednakże w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postępowania w tych sprawach są oparte na analogicznej konstrukcji ustalania tej opłaty na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 124/090, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r., II SA/Bd 832/07, Lex 454867). Odstępstwo od wyżej wskazanych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 k.p.a. Jednakże wskazany przez autora skargi przepis art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a. Nie są to bowiem przepisy proceduralne, regulujące odmienne postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Natomiast są to przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami. Ponadto regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Ustawodawca przewidział tu różne sytuacje nabycia nieruchomości na cele inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Według art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, (tekst jedn.: w sytuacji przyjścia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości z mocy prawa - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.